Mindaugas Rakauskas: Vai Finanšu ministrijas reformas izskaudīs favorītismu publiskajos iepirkumos?

Kamēr Finanšu ministrija (FM) rosina plašas reformas, meklējot veidus, kā padarīt publiskos iepirkumus Latvijā efektīvākus, viena no būtiskākajām problēmām vairākās nozarēs, īpaši telekomunikāciju, joprojām netiek saukta vārdā – favorītisms. Publiskajos iepirkumos tas ir klātesošs gadiem – kluss, sistemātisks un finansiāli smags slogs valsts budžetam, uzņēmējiem un sabiedrībai kopumā. 

Lai gan FM iniciatīva ir apsveicama, bez konkrētiem pasākumiem favorītisma izskaušanai reformas draud palikt nepilnīgas un godīga konkurence aizvien būs tikai ilūzija. Diemžēl līdz šim nav redzamas izmaiņas, kas liecinātu par reālu vēlmi pārtraukt netaisnīgumu. 

Favorītisma ēna telekomunikāciju iepirkumos 

Latvijā mobilo sakaru pakalpojumu iepirkumos favorītisms jau ilgstoši ir būtisks šķērslis godīgai konkurencei un efektīvai nodokļu maksātāju naudas izlietošanai. Problēmu pastiprina vairāki faktori, kas padara iepirkumu procesus nepilnīgus un uzņēmējiem nevienlīdzīgus. 

Pirmkārt, tie ir subjektīvi un manipulējami vērtēšanas kritēriji, piemēram, punktu sistēmas, kas tiek veidotas tā, lai vienam konkrētam pretendentam piešķirtu priekšrocības. Finanšu piedāvājuma “svars” Latvijā bieži vien ir tikai 50 % no gala rezultāta, kamēr Lietuvā un Igaunijā tas ir līdz 100 %, kas mūsu valstī ļauj uzvarēt dārgākajam piedāvājumam, nevis izdevīgākajam, pat ja piedāvāto pakalpojumu kvalitāte ir vienāda. 

Otrkārt, necaurspīdīga iepirkumu sistēma, jo publiski pieejama tikai informācija par kopējo iepirkuma budžetu un cenu par vienu pieslēgumu. Tā rezultātā ir grūti pārbaudīt, cik efektīvi tiek izlietots valsts budžets. 

Treškārt, tā ir zema pasūtītāju kompetence, proti, ierobežota izpratne par tirgus cenām un izmaksu-ieguvumu līdzsvaru noved pie neefektīviem lēmumiem, kas apgrūtina objektīvu vērtēšanu, īpaši tehniskajos jautājumos. 

Visbeidzot, jānorāda arī uz sistemātisku motivācijas trūkumu iepirkumu organizatoru pusē sasniegt maksimālu līdzekļu izlietojuma efektivitāti. Bieži tiek veidoti nolikumi, kas ierobežo konkurenci – piemēram, apvienojot vairākus, pēc būtības atšķirīgus pakalpojumus vienā iepirkumā. Šāda pieeja ne tikai samazina potenciālo pretendentu skaitu, bet arī paver ceļu nepamatoti augstām cenām. Rezultātā tiek noslēgti līgumi, kuru summa krietni pārsniedz tirgus vidējo līmeni – dažkārt pat vairākas reizes. 

Kā uzņēmums, kas jau 20 gadus aktīvi darbojas Latvijas tirgū un regulāri piedalās telekomunikāciju un IKT publiskajos iepirkumos, mēs skaidri redzam favorītisma radītās sekas – no valsts budžeta līdzekļu neefektīvas izlietošanas līdz konkurences kropļošanai un tirgus monopolizēšanai. Šāds nepilnīgs un caurredzamības trūkuma mākts iepirkumu process ne tikai kavē inovāciju attīstību, bet arī būtiski pasliktina investīciju vidi. To spilgti ilustrē vairāki pēdējā laika publisko iepirkumu piemēri. 

Spēle ar finanšu piedāvājuma komponentēm Siguldas novada pašvaldības iepirkumā 

Siguldas novada pašvaldības iepirkums pērnā gada maijā par mobilo un fiksēto sakaru nodrošināšanu Siguldas novada pašvaldībai un iestādēm parāda, kā manipulējama punktu sistēma var novest pie budžeta līdzekļu izšķērdēšanas. Šajā iepirkumā pasūtītājs izmantoja vērtēšanas modeli, kurā finanšu piedāvājums tika sadalīts pa atsevišķām komponentēm, nevis izvērtēts pēc kopējām ikmēneša izmaksām par pakalpojuma sniegšanu. Šāda pieeja ļāva par uzvarētāju atzīt trīsreiz dārgāku piedāvājumu – 24 eiro mēnesī, salīdzinot ar “Bite Latvija” piedāvātajiem 7,7 eiro mēnesī. 

Viena pretendenta uzvara bez konkurences Zemkopības ministrijas iepirkumā 

Savukārt Zemkopības ministrijas iepirkums par mobilo sakaru un mobilā interneta pakalpojumu nodrošināšanu ministrijas un tās iestāžu vajadzībām, kas tika izsludināts pērnā gada jūnijā, paredzēja, ka pretendents vienlaikus piedāvā gan mobilos, gan fiksētos sakarus. Līdz ar to iepirkumā varēja piedalīties tikai tie pretendenti, kuri spēja nodrošināt abus pakalpojumus kopā. Rezultātā tika saņemts tikai viens piedāvājums – 40,86 eiro par pakalpojumu. Vērtēšanas kritērijos dominēja faktori, kas bija acīmredzami labvēlīgi vienam konkrētam pakalpojumu sniedzējam, piemēram, lielākais bāzes staciju skaits. Šim kritērijam tika piešķirti nesamērīgi 45 punkti, kas kopvērtējumā veidoja 12 % īpatsvaru. Svarīgi atzīmēt, ka Satiksmes ministrijas vadlīnijās telekomunikāciju iepirkumiem ir norādīts: šādu kritēriju drīkst piemērot tikai īpaši pamatotos gadījumos un tam nevajadzētu piešķirt vairāk kā 10 punktus, kas nozīmētu ap 3 % svaru kopvērtējumā. 

Konkurenci būtiski ierobežoja arī tas, ka, lai gan formāli iepirkums tika sadalīts daļās, pasūtītājs neizvērtēja konkurences ieguvumus, kas rastos, ja pretendenti varētu sniegt piedāvājumus katrai daļai atsevišķi. Šādā gadījumā atsevišķās daļās būtu iespējami vairāki piedāvājumi, un konkurences rezultātā valsts varētu iegūt labāku piedāvājumu. 

Šī iepirkuma sakarā jāuzsver arī organizatoru nepietiekamā izpratne par mobilo sakaru tehniskajiem aspektiem: tīkla tehnoloģiju straujās attīstības dēļ, īpaši ar 5G ienākšanu, bāzes staciju skaits vairs nav izšķirošs kvalitātes rādītājs. 

Finanšu ministrijas “konkurss” vienam tirgus spēlētājam 

FM īstenotā centralizēto iepirkumu prakse liek aizdomāties — vai tiešām tiek darīts viss, lai nodrošinātu konkurenci un labāko cenu nodokļu maksātājiem? Diemžēl piemērs ar mobilo sakaru pakalpojumu iepirkumu rāda pretējo — konkurence tiek ierobežota, bet izdevīgākie piedāvājumi tiek noraidīti. 

Piemēram, līdz 2022. gadam Valsts ieņēmumu dienests organizēja iepirkumus, kuros piedalījās visi trīs lielākie mobilo sakaru operatori. Pēc tam, kad procesu pārņēma FM, ieviešot centralizētu iepirkumu modeli, konkurence būtiski saruka — 2022. gadā tika saņemti tikai divi piedāvājumi. LMT piedāvāja ap 20 eiro, savukārt “Bite Latvija” – 0 eiro. Tomēr FM šo piedāvājumu noraidīja, uzskatot, ka tas ir "nepamatoti lēts", un izvēlējās dārgāko variantu. 

Protams, likums paredz vērtēt, vai piedāvājums ir reāli izpildāms. Taču šajā gadījumā runa ir par uzņēmumu ar 20 gadu darbu Latvijā, miljonos mērāmu apgrozījumu un simtiem tūkstošu klientu. Uzņēmums procedūras kārtībā sniedza skaidrojumu par cenu, bet tas tika noraidīts. 

Centralizētais iepirkums teorētiski nozīmē administratīvā sloga samazināšanu, taču praksē tam jābūt jēgpilnam. Centralizācija nedrīkst kļūt par šķērsli konkurencei. Ja lētākais piedāvājums automātiski tiek uzskatīts par aizdomīgu, un pārējie tirgus dalībnieki sāk neredzēt jēgu piedalīties, tad ir jārunā ne tikai par saimniecisku neefektivitāti, bet arī par iespējamu konkurences kropļošanu. Un vēl būtiskāk — šāda situācija atkārtojas. 

FM šī gada februārī izsludinātais iepirkums par mobilo sakaru pakalpojumu nodrošināšanu ministrijai, tās padotības iestādēm un Fiskālās disciplīnas padomei spilgti ilustrē, kā publiskajā sektorā tiek veidoti iepirkumu nosacījumi, kas būtiski ierobežo konkurenci un padara procesu faktiski slēgtu. 

Pirmais būtiskais aspekts – cenas kritērija nozīme iepirkumā bija vien 41 %, kamēr 59 % veidoja nefinansiālie vērtēšanas kritēriji. Tas ievērojami samazināja iespēju izvēlēties finansiāli izdevīgāko piedāvājumu, neraugoties uz to pakalpojumu kvalitāte visiem pretendentiem ir pietiekami laba, lai lietotājs nejustu atšķirības. 

Otrkārt, izmantotie nefinansiālie kritēriji, piemēram, bāzes staciju skaits un balss pakalpojumu tehniskie kvalitātes rādītāji reālajā situācijā nedod pasūtītājam būtisku papildu ieguvumu, taču skaidri izvirza priekšrocības vienam valstij piederošam piegādātājam. Jāpiebilst, ka Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijas 2024. gadā veiktie balss sakaru pakalpojuma kvalitātes mērījumu rezultāti gan “Tet” fiksētajā tīklā, gan mobilo operatoru “Bite Latvija”, “LMT” un “Tele2” tīklos atbilst operatoru deklarētajām kvalitātes vērtībām, nodrošinot galalietotājiem teicamas vai labas kvalitātes balss sakaru pakalpojuma pieejamību. 

Rezumējot – pie šāda vērtēšanas modeļa un kritēriju struktūras “Bite Latvija” objektīvi nebija pamata iesniegt piedāvājumu, jo konkursa nosacījumi jau sākotnēji veidoja būtisku priekšrocību konkrētam pretendentam. To apliecina arī fakts, ka iepirkumā tika saņemts tikai viens piedāvājums – 15,01 eiro par pakalpojumu. 

Augšdaugavas novada pašvaldības iepirkumā dārgākais kļūst par “izdevīgāko” 

Tikmēr Augšdaugavas novada pašvaldības iepirkumā par mobilo sakaru pakalpojumiem, kas tika izsludināts šī gada martā, būtisku ietekmi uz rezultātu radīja manipulējama vērtēšanas pieeja – cenu kritērijs veidoja tikai 46 %, bet lielāks svars tika piešķirts tehniskiem rādītājiem, proti, kas ir līdzīgi visiem tirgus dalībniekiem un par kuriem informācija ir pieejama publiski. Tātad – iepriekš visiem pieejama un zināma! Lai arī “Bite Latvija” šajā iepirkumā piedāvāja pakalpojumus par 1 eiro, uzvarēja daudzkārt dārgāks piedāvājums par 8,89 eiro. 

Ir laiks izrauties no apburtā loka publiskajos iepirkumos 

Iepriekš analizētie piemēri skaidri parāda, ka favorītisms publiskajos iepirkumos nav nejaušība – tās ir sekas sistēmiskai pieejai, kur netiek nedz nodrošināta caurspīdība, nedz vērtēta konkurences realitāte. Arī Konkurences padome jau vairākkārt ir brīdinājusi – nekorekti izstrādāti iepirkumu kritēriji, kas rada priekšrocības vienam dalībniekam, ir pretrunā brīvas konkurences principiem. Ja dokumentācijā paliek spēkā prasības, kas praktiski izslēdz citus tirgus dalībniekus, tad tas vairs pēc būtības nav iepirkums, bet gan par iepriekš nolemta līguma piešķiršana. Publisko iepirkumu praksē nereti novērojams, ka pasūtītāji tehniskos parametrus pārņem no komersantu piedāvājumiem vai nozares dokumentiem, tos nepilnīgi izprotot. Rezultātā iepirkumu nolikumos tiek iekļauti kritēriji, kas būtiski neietekmē galalietotāja pieredzi. Piemēram, lai tiešsaistē skatītos YouTube, Netflix vai Go3 saturu Full HD (1080p) kvalitātē bez traucējumiem, pietiek ar interneta ātrumu apmēram 5–10 Mbit/s. Ja viens operators piedāvā 50 Mbit/s, savukārt cits – 500 Mbit/s, lietotājs video skatīšanās kvalitātē šo atšķirību nejutīs: abi ātrumi nodrošina vienlīdz labu pieredzi. Tāpēc šādos gadījumos vērtēt tikai pēc “lielākā cipara” nav lietderīgi, ja jau pirmais variants pilnībā atbilst lietotāja vajadzībām. Vērtējot mobilos sakarus, būtiski koncentrēties uz tiem tehniskajiem rādītājiem un to līmeņiem, kurus cilvēks reāli spēj sajust – piemēram, vai zvans savienojas bez aiztures un vai internets darbojas pietiekami labi, lai atbalstītu konkrētās valsts vai pašvaldības iestādes funkcijas. 

Lai mainītu šo praksi, ir nepieciešama skaidra un konkrēta rīcība. Pirmkārt, jāievieš obligāts e-kataloga izmantošanas mehānisms homogēniem pakalpojumiem, t. sk. standarta mobilo sakaru pakalpojumiem. Valsts reģionālās attīstības aģentūra (VDAA) jau ir uzsākusi e-kataloga izstrādi, kas nodrošina vienkāršu, pārskatāmu un konkurenci veicinošu iepirkumu procesu. Turpretim izņēmumiem ir jābūt iespējamiem tikai ar skaidru pamatojumu. 

Šobrīd ir īstais brīdis ieviest ilgtspējīgas pārmaiņas publiskajā sektorā, lai stiprinātu konkurenci, nodrošinātu efektīvāku publisko līdzekļu izlietošanu un atjaunotu uzticību iepirkumu procesam. Pērn decembrī Satiksmes ministrija apkopoja valsts iestāžu gatavību pāriet uz e-katalogu, un šī gada martā VDAA organizēja pirmo darba grupu, lai risinātu tehniskos jautājumus. Tagad ir svarīgi, lai šis process nenonāktu strupceļā – tāpēc ļoti ceru, ka tiks pieņemti reāli lēmumi ar skaidriem termiņiem un mērķiem.